杭州探索土地资源跨区整合做法

值得借鉴

近年来，经济发展中土地资源供给不足的矛盾日趋突出，如何创新思路，加快经济转型升级，走出一条集聚、集约发展新路，已成为摆在我们面前亟待破解的重大课题。最近杭州作出了积极探索，值得我们借鉴。

建于1990年的杭州（滨江）国家高新区，区域面积85.64平方公里，各项指标名列国家高新区前茅，目前集聚了杭州市60%以上、浙江省25%左右的高新技术企业，已成为区域经济发展的重要引擎。然而近年来土地资源约束趋紧、区域面积偏小的矛盾十分突出，新兴产业发展受到很大制约。而同时，与高新区（滨江）相距仅20公里的富阳区，则以传统造纸业为主，亟待转型升级，发展先进制造业。为此，2019年8月杭州市委市政府作出重大决策，在富阳区划出约5.8平方公里，设立“杭州（滨江）高新区富阳特别合作区”，作为高新区的产业配套区，重点发展信息技术、生命健康、高端装备制造、人工智能、新能源、新材料等产业，合力建设区域合作发展示范区、自主创新拓展区、产业有序转移承载区。特别合作区建立以来不到七个月时间，创造了特别速度、取得了特别成绩：整理了3000亩净地，已有10个项目开工，4个项目签约，50个项目正在洽谈，引资效应十分明显，落地特别合作区的正泰集团智慧能源智能制造项目，如果仅靠杭州（滨江）高新区，难以解决400亩用地需求；如果仅靠富阳区，数字经济基础又稍显薄弱，缺乏正泰集团所需的大数据、智慧能源产业链基础。而项目在特别合作区落地，既解决了发展空间、也解决了产业配套，而且未来将可带动上下游产业链项目，打造成一个百亿元级的智慧能源产业基地。

特别合作区，“特别”二字是关键，唯有特别机制，才能结出特别果实。具体来看这种“特别”体现在以下方面。一是从合作原则看，高新区与富阳区双方按照合作共赢、优势互补、权责清晰、创新机制原则，高新区重点负责产业招引、产业培育、项目落地，富阳区负责征地拆迁、基础配套、社会治理等事项。特别合作区今后视需要，经两区协商一致后可扩展至富阳区其他区域。特别合作区合作期限为20年，届满时视需要，可经两区协商一致后延长合作期限。二是从运营主体看，特别合作区管理委员会作为杭州（滨江）高新区的派出机构，实行独立管理、单独核算、封闭运营模式，负责合作区的产业政策制订和落实，统筹产业项目招商、建设、管理、运营，协调行政审批服务。三是从利益分配看，双方形成共识，重点项目由两区协商，轮流申报统计。前10年内，特别合作区产生的税收，除上缴中央和省里部分，其余都将留存特别合作区，反哺企业发展。四是从组织架构看，特别合作区管委会下设若干内设机构，人员由高新区（滨江）主导、富阳区共同组建，按高新区模式管理，设立“一办三部”，即综合办、招商稳商服务部、工程建设部、行政审批服务部。每对接一个项目，又从“一办三部”抽调专人组成项目组，从引进、审批、建设，项目全过程都有专人服务。 

我们感到，杭州实践对于苏州颇具借鉴与启迪意义。特别合作区之所以特别，从根本上看，在于它突破了行政区划屏障和土地空间限制，以“飞地经济+体制创新”收益共享模式，推进两地人口、资源、产业和体制等不同优势互补、合作，形成了紧密的经济关联和1+1大于2的竞争优势。杭州实践启示我们：

其一，目前发展阶段，破解土地资源紧缺矛盾，决不能按以往传统做法，就土地论土地，在增量空间上封闭运作、“撒胡椒面”，这种小打小闹解决不了根本性问题，而是必须强化系统思维和大市域理念，把解决土地资源不足问题与产业升级和经济转型、区域协调发展、提升城市能级等重大问题统盘谋划，立足全市域、依靠体制机制创新来寻求出路，强化市级统筹、市域统筹的力度，提升市级层面全市域的资源配置能力。

其二，在行政体制屏障下，土地资源的流动依然是不充分的，我们往住看到这样一种状况，有地的地方缺少项目、缺少产业，有项目、有产业的地方却缺少土地资源。而通过利益分成的“飞地经济”模式，形成“总部+基地”运营架构，可以使土地要素流动起来，发挥最大市场价值。最近几年，我市在这方面进行了不同层面的积极探索，比如园区在相城区建立“苏相合作区”等。我们必须在此基础上进一步深化，比如在各级开发区之间形成更紧密、更有效的“特别合作”关系；比如以苏州自贸片区为核心，探索与其它区域实现“区区联动”。同时，我们更要拓宽视野，把握长三角一体化机遇，在更广范围进行特别合作区的试验，寻求土地资源配置利益最大化。

其三，当前，区域发展之间的产业竞争、招商竞争、项目竞争十分激烈，即使在苏州市域范围也不同程度存在，尤其是我们县市区之间，这种竞争有其一定的合理性，但更多是一种不必要的“内耗”，更深层次还在于产业布局的“同构化”和区域经济发展中的“不经济”。如何避免区域间、尤其是毗邻区域间，为抢夺项目的恶性竞争、低质竞争导致的资源耗散，进而形成合理的、差异化的产业布局结构，值得我们加强探索，而特别合作区模式，以土地资源为纽带，为我们提供了一种更低成本的、合作共赢的解决思路，也在更高层面体现了发展新时期集中力量办大事的一种格局。

其四，特别合作区的探索实践，从根本上看是一种体制机制的改革创新。我们必须认识到，发展的问题，归根到底是体制机制问题。市委提出“开放再出发、目标再攀高”、创新营商环境等，落到最后就是必须“改革再深化”，这是重要保障。尤其是破解土地资源瓶颈制约，只要符合经济规律，我们完全应该魄力再大一点、步子再大一点，打破条条框框去实践。我们必须强化改革的问题导向、发展导向、效果导向，深化资源要素供给、提升市级层面统筹协调、市域一体化发展、资源优化配置等体制机制性改革，构筑更强的发展动能，从而使苏州经济不仅实现总量的扩张，更实现一种整体性的质态提升。